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两项农村基本政策值得关注

两项农村基本政策值得关注

1998年10月，党的十五届三中全会通过了《关于农业和农村若干重大问题的决定》。这个《决定》对我国农业的发展阶段做出了重要判断：粮食等主要农产品由过去的长期供给不足，变为“总量大体平衡，丰年有余”。这标华黄耆志着我国农产品供求中数量不足的矛盾已基本缓解，以追求粮食等主要农产品数量增长为基本目标的农业将发生重大转变。由此，我国农业开始进入了一个新的发展阶段。

但近年农民收入增长困难，最主要原因是农业减收和农民就业严重不足。农民增收乏力已直接影响到国民经济的良性循环。应围绕上述两个突出问题加快农村和整个国民经济的结构调整。在过渡阶段，必须特别重视减轻农民负担和稳定农村基本经营制度。

（一）减轻农民负担

减轻农民负担是党中央、国务院历来高度重视的一项农村基本政策，多年来也采取了一系列措施在遏制农民负担不断加重的趋势。但实际上农民的负担还在涨。据农业部统计，2000年全国农民直接负担的税费共1778.9亿元，平均每个农民负担199.8元。其中各种税收92.6元，“三提五统”66.2元，“两工”以资代劳6.31元，集资等各种社会负担34.68元。与1999年相比增长了3.3％。由此可见，仅靠政策的规定和限制，实际上是很难真正减轻农民负担的，要实现这个目标还必需研究制定治本之策。

在反复研究并广泛征求意见的基础上，中央于2000年初提出了税费改革的方案，并在安徽省进行了试点。从安徽试点的情况看，税费改革的效果是明显的，全省农民平均每人减轻负担30多元，人均负担下降幅度超过了30％。但试验也暴露出改革方案本身存在的一些问题：主要是计税方法复杂和农户之间出现了新的税负不公。在目前的管理体制下，对于农民和基层干部来说，要真正理解、把握并对农业税的计税面积、常年产量、计税价格等这样一些基本概念达成共识，实在不是一件容易的事情。农户间出现了新的税负不公，主要是由于税费的征收对象有所改变而引起的。过去税费按人头收缴部分所占的比重大，人多地少的负担重；改革后税费统一归入农业税，税随地走，地多人少的负担就重了。解决这些问题，还需要在试验中进一步取得经验，对方案进行调整和完善。

但除了完善税费改革方案本身之外，要真正减轻农民的负担，显然还有一系列更深层次的问题需要认真考虑，否则就难以使减轻农民负担、保持农村各项社会事业发展、保证农村基层政府和组织运行这三个方面都相得益彰。而实现不了这三位一体的目标，农民的负担即便一时能够减轻，也迟早还会出现反弹。

必需考虑的问题至少有这样四个方面：

（1）财政体制问题。这里的关键是农村基层政府的财权和事权相一致的问题。从农村基层政府的实际运行看，开支最大的是教育。乡镇政府对教育的开支一般在尽可能按粗中细的顺序加入财政开支中都高于60％，有的甚至达到80％，因此不少地方的农民都说“负担围着教育转”。这并不是说教育不重要，也不是说农村的教育开支过大，而是说农村基层政府在教育问题上的财权和事权太不一致。尽管自2001年开始，农村教师的工资由县财政统一发放，但财源还需要乡镇上缴，因此并没有从根本上解决问题。其次是相当部分乡镇政府的财力，保得了工资就保不了运行，结果是养了兵无法打仗。不能为农民提供服务，农民当然就不满意。因此，有必要从财权和事权相统一的角度，考虑县乡财政体制的改革问题。

（2）农村基层的政府机构设置和职能定位问题。机构臃肿、人浮于事的状况，在上层政府或许主要是个效率问题，但在农村，则首先就是个财政问题。据有关资料显示，2000年末全国财政负担的人员（不含军队和武警）总量中，由县乡财政负担的比重高达69.7％，而同期县乡财政的收入却只占全国财政总收入的20.7％。在这样的状况下，为保工资、保运行，相当部分地区的农民负担难以减轻也就具有了必然性。因此，加快政府的机构改革、职能转换和人员精简，就成为减轻农民负担的一个必要前提。

（3）发展和繁荣县以下地区经济的问题。县乡财政的好转要靠县和县以下地方经济的发展。县乡经济的一大特点，就是没有多少国有经济，更少国有大中型企业。因此，一个时期以来，在财政、金融等各类资金集中向国有大中型企业倾斜的背景下，县和县以下地方经济的发展就难以得到必要的资金支持。尤其是在相当部分的中西部地区，原有的地方国有企业因种种原因而极不景气，民营企业又因假枝雀麦缺乏资金等原因而难以顺利成长，致使县乡经济难找新的生长点，县乡财政难有新的税源，于是农民的负担也就减不下去。我国户口在县和县以下的人口将近11亿，其中农业人口9.2亿，在县城和建制镇的人口约1.7亿。如果相当部分地区的县乡经济凋敝、税源枯竭，将导重齿蔷薇致什么样的后果，这无疑是一个值得人们深思而又必须及早采取措施解决的重大问题。

（4）部分乡村基层干部的思想和工作作风问题。尽管导致农民负担沉重的根本原因并不在乡村干部而在于体制，但部分乡村干部的思想和工作作风问题，也确实在加重农民负担方面起到了推波助澜的作用。有些乡村干部不从实际出发，超越农民的经济承受能力搞建设项目；有些乡村干部贪图享受，甚至肆意挥霍农民的血汗；有些乡村干部对待农民简单、粗暴，不能体谅农民的疾苦，如此等等。要从根本上解决这些问题，除了加强思想教育之外，还必须扩大农村基层的民主，加强村民自治的制度建设并完善干部的选拔和监督机制。

由此可见，农村税费改革实际上是一项宏大的系统工程，涉及到方方面面的配套改革。因此，在现阶段，农村税费改革的推进必须和严格对农民的负担管理相结合，标本兼治，才能在过渡期间控制住农民负担的总水平，保持农业经济发展、农民生活改善和农村社会稳定。

（二）稳定农村土地承包关系和确立土地使用权流转的基础

当前，在农业结构的调整中，一些地方在耕地使用权的流动和集中方面出现了一些新情况。据农业部有关部门的统计，目前以各种形式流动使用权的耕地约占承包耕地总面积的5％～6％，多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占承包地的8％～10％，有些县市已达到20％～30％；内地流转的耕地约占承包地的1％～2％。从总体看，农村已经发生使用权流动和集中的耕地所占比重并不大，但一个时期以来，理论界和媒体对此发表的见解和报道，却似乎已使其成为当前农村问题中的一大热点。之所以出现这种现实和舆论不协调的状况，除了媒体对新鲜事物敏感的天性之外，实际上还与人们对现行农村土地承包政策、对我国农业现代化具体途径等重大问题的认识存在分歧有关。鉴于耕地承包制度是改革后形成的农村基本经营体制的基石，因此，对于耕地使用权流动和集中的问题，必须从大多数农村的现实状况出发，用理性的态度慎重对待，以避免引起农村基本经营体制的动摇。

目前，采用“反租倒包”形式收回农户承包地的做法有所增长。“反租倒包”是乡村向农户付一定租金，将农户承包地的使用权收归集体，集体再将其租赁给外来公司、大户，或是在进行一定投资后再将其“倒包”给本村的部分农户。但无论是以哪种形式将收回的土地“倒包”出去，集体收到的租金一般都高于向农户“反租”时所付的租金。“反租倒包”可以使乡村干部得到比向农户直接收取承包费更高的租金收入，是这种形式在一些地方迅速扩大的一个重要原因。

应该看到，同是“反租倒包”，情况也有很大的差异。有些地方确实是严格执行土地承包政策的，既保障了农户在土地上的权益，又提高了农业的生产效率、增加了农民的收入。但也有不少地方存在着曲解、甚至违背土地承包政策的问题。主要是：第一，不尊重农民的意愿。村里在向农户“反租”承包地时往往附加种种不合理的规定，如对不愿意将土地“反租”给村里的农户，表面上不强迫，同意给农户调整承包地，但却往往调给其偏远的、土质差的地块，结果使农户感到得不偿失，不得不同意将自己的承包地“反租”给村里。第二，混淆了土地的承包权与经营使用权的关系。有的地方在农户租出土地的使用权后，就取消了农户对土地的承包权；更普遍的情况，是农户在租出使用权之后，虽然名义上还保留着承包权，但实际上却失去了由自己来经营承包土地的基本权利，使承包权演变成了仅仅是那一点有限的租金。第三，明着“反租”、暗着“倒包”，土地租金的收益分配缺乏公开性和合理性。农户只知道“反租”时村里付给自己的租金价格，一般都不知道村里将土地“倒包”出去时的价格。正因为如此，村里通过“反租倒包”获得的租金差额，往往高于农户获得的土地使用权转让租金。因此，村组织获得的已经不是中介性的服务费收入，而是类似于“二土地出租”性质的地租收入了。

农业实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，所取得的最重要的体制性成果，就是使农户获得了承包集体土地和在承包地上自主经营的权力；而“反租倒包”后，农户虽然能够获得一定的租金，但却失去了对承包土地的经营自主权，因此它实际上是村组织对农户土地承包权的赎买。经过这种赎买，农户再次失去了经营主体的地位。出现这种深层次的变化，到底会在农村引起什么样的制度变迁，我们的整个经济、社会发展是否已经为这种变迁做好了准备、提供了条件，确实需要作更全面的分析和研究。

由于我国农产品的供求关系发生了阶段性的变化，因此当前农业、农村中出现了不少前所未遇的新情况、新问题。一些地方之所以积极推动以“反租倒包”为主的耕地使用权流动和集中，出发点也许是为了解决这些新问题。但“动地”是否就能够解决这些新问题，“动地”之后会不会引发更复杂的矛盾，对此必须作慎重考虑。尤其是对以下三方面的关系应当作更深入的分析：

（1）农产品供求周期性波动和农地使用制度的关系

我国目前正处于农产品供过于求的阶段，农业的比较效益也处于低谷。这导致部分农民的生产积极性下降，有的出现土地撂荒，有的感到不如把土地租出去收租金更上算，等等。但农产品的供求是有周期性变化的，当市场出现供求大体平衡甚至供不应求时，农产品价格必然上升，这时农民就又会感到自己种地更上算，就会要求收回自己的土地使用权。这种情况过去曾多次发生过。更值得注意的是，农产品供求波动是经济运行中的短期矛盾，而土地制度则是社会经济的基本制度，为解决短期矛盾而动摇基本制度往往会得不偿失。

（2）农民流动就业的不稳定性与农地使用制度的关系这就是疲劳实验机

近年来，外出流动就业的农民数量在逐步增加，但必须看到的是，他们中大多数人的就业并不稳定，能够在外定居不再返乡的更是凤毛麟角。在相当长的时期中，大多数农民还是只能以土地作为最基本的生活保障，在外暂时找不到工作，回家有块承包地，至少还可以吃饱肚子。因此，稳定农村土地的承包关系，使农民形成在城乡之间“双向流动”的就业机制，是当前保持农村乃至整个社会稳定的一大重要条件。一些发展中国家之所以会在大城市周围形成大片的贫民窟，就是因为破了产的农民失去了土地，他们只能单向流入城市，即使没有就业机会也无法再返回农村，结果就成为社会不稳定的因素。至少在没有别的手段可以替代土地作为农民的基本生活保障之前，对于流动就业的农民也必须保持原有土地承包关系的稳定。

（3）公司进入农业与农民就业及农村社会结构演变的关系

农业的家庭经营，不仅是一种经营方式，也是农民的生活方式。因此世界各国对于公司、企业进入农业都采取极为谨慎的态度，一般都只允许公司、企业在农业的产前、产后领域从事经营活动，而对公司、企业进入农业的直接生产领域，则都有严格的限制。日本自二战后实行土改一直到1961年，在长达15的时间中法律不仅严格禁止法人进入直接的农业生产领域，还规定非农业生产者不得拥有农地，规定农户拥有的土地不得超过3公顷、出租的土地不得超过1公顷，超过的部分必须由政府强制收购等，其目的是不允许在农业人口大批转移之前，就出现以大资本排挤小农户和土地兼并的现象。当这方面的法律有所修改时，日本的农业人口已从1946年的占50％降到了1961年的只占27％。即便如此，日本的法律至今仍对公司进入农业直接生产领域有着一系列严格的附加条件。而在以农场规模大而著称的美国中西部地区的9个州，至今也还定有“禁止非家庭性的公司拥有农地和从事农业生产”的法律。以大资本排挤小农户，追求农业的效率，必须具备相应的社会、经济条件，否则就会造成严重的社会问题。美日等国之所以做出这样的限制，至少是出于以下的考虑：一是农民的就业保障。大片圈地，必然造成部分农民的失业。二是农民身份的转是众多行业的丈量装备变。土地兼并，大公司排挤小农户，尚未转移的农民就会从自耕农变成雇农，这对农民的心理、行为以及整个农村的社会深层结构等许多方面都会产生深刻的影响。三是对土地的利用方式。土地由农民自有自耕并世代继承，农民就会把土地作为财富，从而非常珍惜土地；而公司、企业在租赁期内仅仅把土地作为生产要素，容易在使用中造成生态环境恶化的长期问题。我国农村人口众多，不加限制地让公司、企业进入农业的直接生产领域，会不会影响农民的长期、根本利益需要认真考虑。为此，对承包地的“反租倒包”和公司、企业进入农业的问题必须采取慎重的态度。一方面，应当鼓励和支持工商企业进入农业，但是应当主要鼓励和支持和它们象腿木进入农业的产前、产后领域为农民提供社会化服务，鼓励它们对待开发的非耕地农业资源进行投资开发，而对于公司、企业大量占用农民的耕地、从事直接的农业生产活动，则不应当鼓励和支持。

有些同志认为30年不变的土地承包期是土地流动和集中的障碍，这实际上是个误解。中央比较集中地规定土地政策的三个文件，都是在强调稳定土地承包关系的基础上鼓励土地使用权的流转、集中的。第一个是1984年的1号文件，规定土地承包期15年不变，明确鼓励土地使用权向种田能手集中；第二个是1993年的中央11号文件，提出土地承包期30年不变，更加明确了在承包期内土地的使用权可以在农民自愿基础上依法、有偿流转；第三个是1997年的《关于稳定土地承包关系的通知》，对土地流转做出了若干具体规定。从法律上看，《土地管理法》对农村土地流转也做了专门的规定。因此，延长土地承包期和土地使用权的流转并没有矛盾。中央强调的是要稳定农户的土地承包权，同时鼓励农民在承包期内自愿流转土地的使用权。我国农业经营确实存在着土地规模狭小的问题，但这是农村人多地少的国情决定的。要解决这一问题，必要的条件就是加快工业化、城镇化进程，大规模地实现农业劳动力的转移。离开这些条件搞土地集中和规模经营是行不通的，因为那实际上就是人为搞土地兼并、迫使自主经营的农民变成雇佣者。因此，在稳定土地承包关系的基础上让农民自己做主，这是农户承包期内土地使用权流转的基础。

作者：国务院发展研究中心副主任 陈锡文

（国研）

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